פסק-דין בתיק עת"מ 47858-10-10

עתירה זו מכוונת נגד החלטת המשיבים לדחות את בקשת העותרת לקבל רישיון עסק, או רישיון עסק זמני, למפעל הבטון שאותו היא מנהלת בתחומי היישוב ערערה, ובהתאם לכך להורות למשיבים לתת בידי העותרת רישיון עסק או רישיון עסק זמני. בגדר העתירה ביקשה העותרת גם צו ביניים, שיורה למשיבים לתת לה היתר זמני (בקשה מס' 1). ביום 22.11.10 התקיים דיון בבקשה, ולאחריו הודיעו הצדדים כי הם מסכימים להצעת בית המשפט שפסק הדין יינתן על יסוד כתבי הטענות והטיעונים שנשמעו בעניין הבקשה. המשיבים 1 ו-2 (" המשיבים") התנו את הסכמתם בכך שתצהיר מטעם מהנדס המועצה, שצורף להודעתם, ייחשב כחלק ממסמכי התשובה לבקשה.

לאחר עיון בכתבי הטענות ולאחר ששמעתי את טענות הצדדים, אני סבור שיש לקבל את העתירה במובן זה שהמשיבים יתנו בידי העותרת רישיון לניהול עסקה.

העותרת היא חברה המנהלת מפעל בטון, ולטענתה היא הגישה למשיבים ביום 31.5.10 בקשה לרישיון עסק כנדרש על פי חוק רישוי עסקים תשכ"ח-1968 (" החוק") (העתק הבקשה צורף כנספח ע/4 לכתב העתירה). כאן המקום לציין כי ברקע הגשת הבקשה עמדו הליכים של צו הפסקה מנהלי שהוצא נגד העותרת ביום 30.5.10 (נספח ע/3 לכתב העתירה) ובקשה לביטולו שאותה הגישה העותרת, ובגדר הליכים אלה נעשה ביום 10.6.10 הסכם פשרה בתיק בב"נ 1359-06-09 בבית משפט השלום בחדרה (נספח ע/6 לכתב העתירה) אשר בין שאר הוראותיו נכללה גם התחייבות העותרת להשיג רישיון עסק תוך פרק זמן של חודשיים, וכן למלא אחר הוראות מסוימות הנוגעות לאופן פעילות מפעלה של העותרת בתקופת הביניים (" הסכם הפשרה").

לאחר שהעותרת הגישה את הבקשה לרישיון עסק ולאחר שנעשה הסכם הפשרה, קיבלה העותרת הודעה מן המשיבה 1 (" המועצה") שנדרשים אישורים של המשרד לאיכות הסביבה, משרד העבודה ומכבי אש (נספח ע/7 לכתב העתירה). ביום 6.7.10 ניתן לעותרת אישור של המשרד לאיכות הסביבה (נספח ע/8א' לעתירה), ביום 29.8.10 ניתן לה אישור מכבי אש (נספח ע'8ב' לכתב העתירה) ואישור משרד העבודה ניתן לעותרת ביום 19.9.10 (נספח ע/11 לכתב העתירה).

אף על פי כן, ולמרות פניית העותרת למשיבים ביום 20.9.10 (נספח ע/12 לכתב העתירה) ופניית  בא כוח העותרת לבא כוח המועצה ביום 21.9.10 (נספח ע/14 לכתב העתירה), לא נתנו המשיבים לעותרת רישיון עסק, וביום 21.9.10 השיב בא כוח המועצה לפניית בא כוח העותרת (נספח ע/15 לכתב העתירה)  והודיע בחלק הצריך לענייננו כך:

" מתן רישיון עסק זמני הינו עניין הנתון כידוע לשיקול דעתה של מרשתי (המועצה - א"ק) אותו עליה להפעיל במשורה ובנסיבות הראויות בכך. ברם, במקרה דנן ולאור הנסיבות שפורטו במכתב מרשתי למנהל היחידה הסביבתית של המשרד להגנת הסביבה, מיום 21.9.10, שהעתקו נשלח למרשתך (העותרת - א"ק)  ובכללם העובדה שמדובר במפעל אשר טרם עבר ביקורת כלשהי, ולו המינימלית ביותר, של המשרד להגנת הסביבה, למרות שפעילותו כרוכה מטעם (כך במקור, א"ק) טיבה בסכנה ו/או מטרדים לסביבה, מרשתי סבורה שאין זה המקרה המתאים למתן רישיון לעסק זמני".

בהמשך המכתב נטען גם שהעותרת הפרה את תנאי הפעלת העסק כפי שנקבעו בהסכם הפשרה, וגם בכך יש עילה לסרב לבקשתה של העותרת למתן רישיון עסק.

בצד המכתב האמור שנשלח מבא כוח המועצה אל בא כוח העותרת, פנה בא כוח המועצה ביום 21.9.10 במכתב אל מנהל היחידה הסביבתית, אשר נתנה בידי העותרת את אישור המשרד לאיכות הסביבה. בפנייה זו הודיע בא כוח המועצה כי עמדתה היא שהתנאים שפורטו באישור המשרד להגנת הסביבה הם תנאים מוקדמים, ולא רק תנאים החלים במהלך הפעילות השוטפת, ובהתאם לכך, וכיוון שהאישור ניתן בלא שנעשתה על ידי המשרד להגנת הסביבה ביקורת כלשהי במפעלה של העותרת, המועצה אינה מסתפקת באישור לצורך מתן רישיון עסק (העתק הפניה צורף כנספח ע/13 לכתב העתירה). בעניין אחרון זה, של טענת המועצה שהמשרד להגנת הסביבה לא ערך ביקורת במפעל העותרת טרם מתן האישור, מצביעה העותרת על מכתב המשרד להגנת הסביבה מיום 16.7.09, המופנה לוועדה המקומית לתכנון ובנייה עירון, שבו מאשר הכותב כי הוא ביקר בשטח המפעל לצורך מתן אישור שהתבקש מן המשרד להגנת הסביבה בקשר עם הליכי רישוי הבנייה של מפעל העותרת.

על יסוד כל אלה טוענת העותרת כי משעמדה בכל הדרישות לקבלת רישיון עסק אזי סירובם של המשיבים ליתן לה את הרישיון הוא מנוגד לדין וכי, מכל מקום, התנהלותם היא בלתי סבירה ויסודה במניעים פסולים וכוונה להתעמר בעותרת.

המשיבים טוענים שהעותרת אינה ממלאת אחר התנאים שנקבעו באישור של המשרד להגנת הסביבה, וכי חלק מן התנאים הם על פי טיבם תנאים מוקדמים, וכל עוד הם אינם מתמלאים אין העותרת יכולה לטעון כי בידה אישור תקף, אשר יחד עם אישורים אחרים די בו לקבלת רישיון. המשיבים מצביעים על כך, שבפירוט התנאים הנלווים לאישור המשרד להגנת הסביבה יש תנאים בדבר הקמת מערכות לטיפול במים ושפכים (מסוגים שונים), גידור המפעל, מיקום פעילות הייצור, תנאים הנוגעים לתנאי אחסון, מניעת רעש וזיהום אוויר וכיוצא באלה. תנאים אלה, כך טענת המשיבים, צריכים להתמלא קודם לתחילת פעולתו של מפעל העותרת, וכל עוד הם לא התמלאו אין היא יכולה לטעון כי עמדה בדרישות לשם מתן הרישיון המבוקש. בקשר לכך טענו המשיבים, ואף צירפו את תצהירו של מהנדס המועצה להודעתם מיום 30.11.10, שהעותרת איננה ממלאת אחר דרישות שנקבעו באישור המשרד להגנת הסביבה בנוגע לשפכים ולניקוזם למערכת הביוב, וכי בניגוד לטענת העותרת, אין מניעה שהמפעל יחובר למערכת הביוב שבתחום המועצה.

לכך מוסיפים המשיבים וטוענים כי העותרת הפרה את התנאים שנקבעו בהסכם הפשרה, וכי בהתאם להוראת סעיף 7 לחוק רשאית רשות הרישוי להתנות מתן רישיון עסק זמני בתנאים, וזאת עשו המשיבים כשנקבעו התנאים בהסכם הפשרה. לכן, משהפרה העותרת תנאים אלה הם רשאים, כך הטענה, לסרב לתת את הרישיון. בקשר לכך הפנו המשיבים לפסק הדין שניתן בעת"מ (ת"א) 1213/06 גולדברג נ' ראש המועצה המקומית סביון גני יהודה (טרם פורסם,15.4.07) (" עניין גולדברג") שם קבע בית המשפט כי בכוחה של רשות הרישוי להתנות את מתן רישיון העסק בתנאים שונים, ובכללם מניעת מטרדים מצד העסק שרישויו מתבקש ובדברים שנאמרו שם הם מבקשים למצוא תמיכה לסירוב לתת לעותרת רישיון עסק.

אין באפשרותי לקבל את טענת המשיבים.

אפתח בכך שהמשיבים הרבו להסתמך על התנאים שנקבעו בהסכם הפשרה, ועל כך שלטענתם העותרת הפרה חלק מהם, ולכן, לטענתם, אין מקום לתת לעותרת רישיון עסק ואף לא רישיון זמני. דומני שהמשיבים ערבבו את היוצרות, והם אינם יכולים להסתמך על הסכם הפשרה או על הפרה נטענת של הוראה מהוראותיו כצידוק לסירובם לתת לעותרת רישיון עסק. יוזכר, כי הסכם הפשרה נעשה על רקע הליך שבו העמידה העותרת למבחן משפטי את חוקיות השימוש שעשה המשיב 2 (" ראש המועצה") בסמכות הנתונה לו לפי סעיף 20 לחוק, עת הוציא צו הפסקה מנהלי כנגד העותרת. הסכם פשרה כזה הוא רלוונטי להליך המשפטי שבגדרו הוא הושג, ואם אכן הפרה העותרת את ההוראות שנכללו בו יכול היה ראש המועצה, ומן הסתם הוא אף עשה כך, לשוב ולהשתמש בסמכותו לפי סעיף 20 לחוק, ואם היה העניין עומד לבירור משפטי בפני הערכאה המוסמכת הוא יכול היה לטעון שצו ההפסקה המנהלי הנוסף הוא פועל יוצא של הפרות מצד העותרת של הסכם הפשרה. אלא שלא זה העומד לדיון בעתירה הנוכחית, כי אם השאלה אם זכאית העותרת לרישיון עסק, ואם יש צידוק לכך שהמשיבים אינם נותנים אותו בידיה ולדעתי, התשובה לשאלה זו היא בחיוב.

נקודת המוצא לכל דיון הנוגע לרישיון עסק היא חוק יסוד: חופש העיסוק, הקובע בסעיף 4 שלו כי: " אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".

אין מי שיחלוק כי הסדרת רישוים של עסקים, כקבוע בהוראות החוק, היא תכלית ראויה שאינה פוגעת יתר על המידה בחופש העיסוק. עם זאת, דעתי היא שאת הוראות החוק ואת הסמכויות הנתונות על פיהן לרשות הרישוי יש לפרש באופן דווקני, על מנת להגביל את מידת הפגיעה בחופש העיסוק הנגרמת כתוצאה מהליכי הרישוי, ולהותיר בידי מבקש רישיון עסק את מירב החופש שאותו ביקש חוק היסוד להבטיח.

סעיף 6 לחוק קובע, בין השאר, שרישיון לעסק טעון רישוי " לא ינתן אלא אם כן נתן אישור כל אחד מהשרים או מי שהם הסמיכו לכך (להלן - נותן האישור)" ואין מחלוקת שלעותרת ניתנו אישורים על ידי כל מי שנדרש לתיתם על פי סעיף 6 האמור.

משום כך, ועל פי הנחת היסוד האמורה, ניתן להגיע למסקנה שעמדת המשיבים, שלפיה האישור שניתן על ידי המשרד להגנת הסביבה אינו עונה על דרישות החוק, היא בלתי סבירה ואין לקבלה. זאת מפני שהמשיבים אינם מצביעים על המקור הנורמטיבי המקנה להם סמכות לקבוע שהאישור שניתן על ידי המשרד להגנת הסביבה, כנדרש לפי סעיף 6 של החוק, איננו מספיק. בקשר לכך ראוי לשוב ולציין כי המשרד להגנת הסביבה נתן בידי העותרת אישור מתאריך 6.7.10 המופנה אל המשיבים שבו נאמר, בין השאר, כי חותם המכתב " מאשר את מתן רישיון עסק ומתנה את רישיון העסק בתנאים המצורפים". למכתב זה צורף נספח הכולל מספר רב של תנאים, אשר עיון בו אינו מאפשר את המסקנה שאותה מבקשים המשיבים להסיק, היינו שחלק מן התנאים הם תנאים מוקדמים, אשר עד שלא יתמלאו אין העותרת יכולה לקבל רישיון עסק. כאמור, המשיבים אינם מצביעים על מקור חוקי הנותן בידיהם סמכות לפרש את הוראות האישור שניתן על ידי המשרד להגנת הסביבה, ולקרוא בו תנאים שאותם הם מגדירים כתנאים מוקדמים. על מנת שתהיה להם סמכות ממין זה נדרשת הוראה מפורשת בחוק או מכוחו, ועל הוראה כזאת לא השכילו להצביע.

הסתמכות המשיבים על פסק הדין בעניין גולדברג אינה יכולה להועיל להם, ולמעשה קשה להבין מה תמיכה מצאו בו המשיבים לטענותיהם. באותו עניין קבע בית המשפט כי נפלו פגמים  בהחלטת רשות הרישוי שסירבה להעניק למבקש את רישיון העסק, וקביעותיו של בית המשפט באותו עניין, שעליהן מסתמכים המשיבים, אינן חורגות מעקרונות כלליים הנוגעים לאופן שבו על הרשות להפעיל את סמכותה. בענייננו, אין המשיבים מבססים את עמדתם על נימוקים שיש בהם  דמיון לשיקולים שהופעלו על ידי רשות הרישוי בעניין גולדברג, ואינם טוענים כיצד ניתן להסיק ממנו גזירה שווה. עיקר טענתם של המשיבים הוא שעל העותרת לעמוד במקצת מתנאי המשרד לאיכות הסביבה קודם שיינתן לה רישיון לניהול עסקה, וכאמור טענה זו לא ניתן לקבל.

טענה נוספת של המשיבים, שהועלתה בתצהירו של מהנדס המועצה שצורף לנספח להודעת המשיבים מיום 30.11.10, היא שאין כל מניעה או מכשול שמפעל העותרת יחובר לתשתית הביוב שבתחומי המועצה וזאת, כך יש להניח, על רקע אחד התנאים המפורטים בפסקה ג' של נספח התנאים שצורפו לאישור המשרד להגנת הסביבה. בעניין זה נטען מטעם העותרת במהלך הדיון כי מבחינה טכנית לא ניתן להתחבר לקו הביוב, מפני שהוא אינו מגיע קרוב דיו לתחום מפעלה של העותרת, וכי ניתן לפתור את הבעיה בדרכים חלופיות. אני סבור שלעת הזאת אין צורך להכריע במחלוקת עובדתית זו, מן הטעם הפשוט שהמשיבים יכולים לעמוד על משמר קיום תנאי זה - כמו גם תנאים אחרים שנקבעו באישור המשרד להגנת הסביבה - על ידי שימוש בסמכות שלפי סעיף 7(א) לחוק וקביעת תנאי בעניין זה ברישיון העסק שיינתן לעותרת, וייקצב לה זמן סביר למלא  אחריו. אין צריך לומר שאם יהיו המשיבים בדעה שהעותרת אינה עומדת בתנאים שייקבעו ברישיון העסק שיינתן לה, הם יכולים לפעול כפי סמכותם בחוק, והעותרת תוכל להעמיד לביקורת שיפוטית  כל החלטה שלהם בעניין זה.